《交通運輸部 國家鐵路局關(guān)于加強城際鐵路 市域(郊)鐵路監督管理的意見(jiàn)》政策解讀
近日,交通運輸部、國家鐵路局聯(lián)合公開(kāi)發(fā)布了《關(guān)于加強城際鐵路、市域(郊)鐵路監督管理的意見(jiàn)》(交鐵路發(fā)〔2024〕31號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。為便于有關(guān)部門(mén)、企業(yè)和社會(huì )公眾理解《意見(jiàn)》,做好貫徹實(shí)施工作,現解讀如下:
一、關(guān)于《意見(jiàn)》出臺背景
城際鐵路、市域(郊)鐵路是綜合交通運輸體系的重要組成部分。黨的十八大以來(lái),我國城鎮化建設進(jìn)程加快,城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展迅速。特別是在京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區等地,干線(xiàn)鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路融合銜接,多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò )初步構建,對便利人民群眾出行、服務(wù)區域重大戰略實(shí)施、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
但客觀(guān)來(lái)看,城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展也存在一些問(wèn)題。一是監管界面不清晰。部分線(xiàn)路的規劃審批和項目批復不一致,線(xiàn)路屬性不明確,監管邊界模糊、監管責任存在爭議。二是監管制度不健全。鐵路行業(yè)現行法規制度和標準規范,對多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò )下的城際鐵路、市域(郊)鐵路實(shí)際情況考慮不夠。三是銜接協(xié)調不順暢。城際鐵路、市域(郊)鐵路與干線(xiàn)鐵路、城市軌道交通存在物理銜接不暢、標準兼容不夠、運營(yíng)協(xié)同不完善等問(wèn)題,旅客出行換乘、安全檢查等環(huán)節尚有不便。
為此,交通運輸部、國家鐵路局聯(lián)合印發(fā)《意見(jiàn)》,旨在厘清監管界面、落實(shí)監管責任,完善制度規則、強化標準供給,加強系統治理,進(jìn)一步推動(dòng)城際鐵路、市域(郊)鐵路規范有序、健康持續發(fā)展,為加快構建現代綜合交通運輸體系、服務(wù)中國式現代化建設提供有力支撐。
二、關(guān)于明確監管責任
《意見(jiàn)》明確國家鐵路局、地區鐵路監督管理局履行行業(yè)監管責任,地方人民政府有關(guān)部門(mén)履行地方管理責任,有力推動(dòng)完善國家鐵路局、地區鐵路監督管理局、地方人民政府監管機構分層分類(lèi)監管體系,壓實(shí)了監管責任。
行業(yè)監管方面,《鐵路法》第三條規定:“國務(wù)院鐵路主管部門(mén)主管全國鐵路工作,……對地方鐵路、專(zhuān)用鐵路和鐵路專(zhuān)用線(xiàn)進(jìn)行指導、協(xié)調、監督和幫助”。《鐵路安全管理條例》對國務(wù)院鐵路行業(yè)監督管理部門(mén)及其設立的鐵路監督管理機構的安全監督管理職責,也作出相應規定。據此,《意見(jiàn)》明確“國家鐵路局、地區鐵路監督管理局按照《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》有關(guān)規定,全面落實(shí)城際鐵路、市域(郊)鐵路行業(yè)監督管理責任”。
地方管理方面,《鐵路法》第二條規定,“地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路”。隨著(zhù)鐵路投融資體制改革不斷深化,當前我國鐵路建設已由中央投資為主,向中央政府、地方政府、社會(huì )資本多主體共同投資轉變。地方人民政府對其投資的城際鐵路、市域(郊)鐵路,應當履行管理責任。《意見(jiàn)》明確提出,“根據省級人民政府規定,承擔城際鐵路、市域(郊)鐵路等地方鐵路管理職責的省級交通運輸主管部門(mén)應當積極履行地方管理責任,國家鐵路局加強指導”。此外,部分省份由省級人民政府指定其他部門(mén)負責地方鐵路監督管理的,《意見(jiàn)》要求所在地地區鐵路監管局與該部門(mén)加強聯(lián)系,按照有關(guān)規定共同推進(jìn)工作。省級交通運輸主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應積極履行地方鐵路屬地責任,建立與地區鐵路監督管理局協(xié)同監管機制。
《意見(jiàn)》鼓勵省級交通運輸主管部門(mén)根據本地區城際鐵路、市域(郊)鐵路技術(shù)特點(diǎn)、服務(wù)區域出行要求等,通過(guò)深化體制機制改革和制定地方性法規規章等多種方式,建立與本地發(fā)展實(shí)際相適應的監管制度和監管方式。
三、關(guān)于企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任
《安全生產(chǎn)法》第三條要求,“強化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責任與政府監管責任”。《意見(jiàn)》在強化政府監管責任的同時(shí),對城際鐵路、市域(郊)鐵路運輸企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任也提出具體要求。一是要求企業(yè)遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規、標準、制度等規定,加強安全生產(chǎn)管理,建立全員安全生產(chǎn)責任制,推進(jìn)安全生產(chǎn)標準化和雙重預防機制建設。二是要求城際鐵路、市域(郊)鐵路運輸企業(yè)依法辦理建設運營(yíng)相關(guān)手續,按照規定申請鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可,組織機車(chē)車(chē)輛駕駛人員取得資質(zhì)許可。三是要求新建、改建城際鐵路、市域(郊)鐵路按照鐵路行業(yè)要求進(jìn)行運營(yíng)安全評估,經(jīng)評估合格,符合運營(yíng)安全要求后方可投入運營(yíng)。
四、關(guān)于完善監管制度
《意見(jiàn)》對完善城際鐵路、市域(郊)鐵路監管制度提出明確要求。一是完善技術(shù)標準體系,優(yōu)化《城際鐵路設計規范》,完善市域(郊)鐵路設計、驗收、造價(jià)等相關(guān)標準,推進(jìn)“四網(wǎng)融合”。二是優(yōu)化行政許可制度,根據城際鐵路、市域(郊)鐵路特點(diǎn),優(yōu)化鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)、機車(chē)車(chē)輛駕駛人員資格等許可辦法及實(shí)施細則,進(jìn)一步便利申請人。三是完善運營(yíng)安全評估制度,加快制定《鐵路運營(yíng)安全評估規范》《新建、改建鐵路運營(yíng)安全評估辦法》,推動(dòng)運營(yíng)安全評估規范有效。
五、關(guān)于強化源頭監管
城際鐵路、市域(郊)鐵路以地方政府投資為主,由地方政府統籌管理,一定程度上調動(dòng)發(fā)揮了地方政府投資建設鐵路積極性、主動(dòng)性,但也存在自批自建、片面追求高標準、重投入輕產(chǎn)出等問(wèn)題。此外,跨行政區域的城際鐵路、市域(郊)鐵路建設缺乏協(xié)調主體、協(xié)調規則和整體統籌,各方在線(xiàn)位方案、建設時(shí)序、出資比例、運營(yíng)模式等方面的分歧,制約了項目進(jìn)度。
為了解決上述情況,國家鐵路局將強化項目前期工作監管,研究建立與地方人民政府協(xié)同機制,加強對地方投資新建的城際鐵路、市域(郊)鐵路的項目可行性、主要技術(shù)標準合理性、安全措施可靠性進(jìn)行把關(guān)。同時(shí),交通運輸部、國家鐵路局將加強對地方政府組織的城際鐵路、市域(郊)鐵路專(zhuān)項規劃編制的業(yè)務(wù)指導,加強與國家有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)同,共同開(kāi)展專(zhuān)項規劃審核工作。
六、關(guān)于實(shí)施保障
《意見(jiàn)》要求,各地區鐵路監督管理局和相關(guān)省級交通運輸主管部門(mén)等要主動(dòng)擔責、積極謀劃,因地制宜探索創(chuàng )新。要進(jìn)一步梳理已投入運營(yíng)城際鐵路、市域(郊)鐵路線(xiàn)路,加強與有關(guān)部門(mén)對接,推動(dòng)建立統籌協(xié)同工作機制,協(xié)調解決城際鐵路、市域(郊)鐵路監督管理中的問(wèn)題;總結已建成運營(yíng)鐵路的實(shí)踐經(jīng)驗,樹(shù)立典型、示范推廣。同時(shí),充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )在城際鐵路、市域(郊)鐵路監督管理中的技術(shù)支持作用。
下一步,交通運輸部、國家鐵路局將多措并舉、形成合力,推動(dòng)《意見(jiàn)》落地落實(shí),共同推動(dòng)形成城際鐵路、市域(郊)鐵路持續健康發(fā)展的良好局面。