本文系數字政府權威專(zhuān)家、國家行政學(xué)院教授汪玉凱先生于5月7日在“2021首屆中國城市超級App生態(tài)協(xié)作峰會(huì )”主題論壇上的演講，內容通過(guò)現場(chǎng)速記整理，未經(jīng)本人審核。
各位領(lǐng)導、各位朋友，大家上午好，非常高興能參加首屆城市超級App聯(lián)盟大會(huì )。
1999年，“政務(wù)超市”的方案獲得“地方政府改革創(chuàng )新獎”一等獎，當時(shí)考慮到中國老百姓去政府辦事非常不方便，能否把政府各部門(mén)機構、大廳的窗口整合，老百姓辦事只需跑一個(gè)地方。到現在，全國已有4300多個(gè)政務(wù)服務(wù)中心。在此基礎上，國務(wù)院辦公廳做了全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，上線(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”后，中國在電子政務(wù)的全球排名從20位飆升到第9位。現在總理提出網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦。到今年年底，省級以上都要實(shí)現一網(wǎng)通辦，所以我預感一體化政務(wù)平臺將使中國政務(wù)服務(wù)大步朝前走。而我認為將來(lái)回頭看城市超級App，它有可能就像當年的一體化政務(wù)服務(wù)平臺一樣，是未來(lái)智慧城市建設非常重要的抓手。
今天圍繞超級App城市治理現代化重要抓手分享三個(gè)觀(guān)點(diǎn)：理清城市治理現代化的發(fā)展思路；瞄準城市治理現代化主要問(wèn)題；構建城市超級App，提升城市治理能力。
一、理清城市治理現代化的發(fā)展思路
（一）城市治理現代化必須堅持三化方向——科學(xué)化、精細化、智能化
中國城市現代化治理的方向有三個(gè)視角，第一：城市治理現代化的方向和目標在哪里？第二：城市現代化的價(jià)值在哪里？第三：城市治理現代化它的路徑在哪里？從全球視野看，城市治理現代化都朝科學(xué)化、精細化、智能化的趨勢發(fā)展，這是城市治理現代化和智慧城市的大方向。在這樣的趨勢下，要聚焦四個(gè)目標：一要促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展；二要保障城市高水平運轉；三要提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品；四要不斷解決城市發(fā)展運轉中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。
（二）城市治理現代化必須遵循的價(jià)值——人本性、公共性、協(xié)同性
1、人本性，以人民為中心，提高老百姓的便捷感、安全感、獲得感、公正感，幸福感；
2、公共性，城市治理帶有公共屬性。城市治理中政府扮演重要角色代表公共利益、行使公共權力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護公共秩序、承擔公共責任，其中都有公共二字，體現現代化本身具有公共性；
3、城市治理現代化必須是協(xié)同的，不是政府單打獨斗的獨角戲，需要政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì )、公眾參與。
（三）智慧城市的興起，成為實(shí)現中國城市治理現代化的重要途徑
隨著(zhù)智慧城市的興起，實(shí)現中國城市治理現代化的重要途徑有哪些？2012年國家建設部設置了94個(gè)智慧城市示范城市，后發(fā)展到194個(gè)。目前無(wú)錫在整個(gè)全國智慧城市建設中處在領(lǐng)先地位。智慧城市將來(lái)有可能是我們實(shí)現城市現代化的重要途徑。現在全球智慧城市發(fā)展強勁，中國就占了一半。最新數據表明，2020年全球智慧城市建設共投入1240億美元，其中中國就投資了266億美元，折合成人民幣是1730億人民幣。
二、瞄準城市治理現代化的主要問(wèn)題
（一）中國城鎮化快速發(fā)展為數字治理提出多方面需求
為什么現在大規模推進(jìn)智慧城市建設？為什么要強調城市治理現代化？快速城鎮化對數字治理提出一系列新的要求，是一把雙刃劍。從快速城鎮化對數字治理提出要求來(lái)看，中國用40年大致走完西方發(fā)達國家100年左右的城市化發(fā)展道路，從1978年的城鎮化率17.8%發(fā)展到去年的60%，也因這種快速城鎮化帶來(lái)顯而易見(jiàn)的問(wèn)題。
2020年中國城市化率60%，城市人口超過(guò)8.5億。按照聯(lián)合國的統計，現在全球共有 33 個(gè)城市人口超過(guò)1000萬(wàn)，中國的北上廣深渝津6個(gè)城市人口超過(guò)1千萬(wàn)，若算上農村人口，有16個(gè)城市人口超過(guò)1000萬(wàn)。在城市住的8.5億人中，約有1.6億多人是外來(lái)人口，這會(huì )帶來(lái)很多的問(wèn)題。
首先是城鎮化沒(méi)有走向城鄉一體化結構目標。人才、資源、資金源源不斷向大城市集中，城鄉差距不但未縮小，反而越來(lái)越大。過(guò)去所有中國人有嚴格的城市與農村戶(hù)籍制，原來(lái)農村小城市流動(dòng)非常困難，改革開(kāi)放后完全松動(dòng)了，現在有2.8億農民工，留在城市的大概將近1.6到1.8億。這些農民工在城市里沒(méi)有城市戶(hù)籍，也沒(méi)有城市的一些基本福利，最后演變幾十年后發(fā)現中國已經(jīng)變成三元社會(huì )，逐漸出來(lái)數億計的農民工。這些外來(lái)人口農民工算城里人？可他們在一線(xiàn)城市中沒(méi)有城市戶(hù)籍；算農村人？可他們絕大多數都在城市生活。現在跑外賣(mài)、送快遞基本都是二代農民工（1.5億人）。更讓人感到痛心的是，大量農民工供小孩到大學(xué)畢業(yè)后，找不到好工作，再繼續當外賣(mài)員。所謂的幾千幾萬(wàn)碩士跑外賣(mài)，多數都是二代農民工的子弟。我們的社會(huì )變成農村、城市、農民工，這種現象無(wú)形中給中國的農民造成一定傷害。這是我認為社會(huì )快速城市化后帶來(lái)的問(wèn)題。
（二）快速城鎮化也對城市治理帶來(lái)巨大挑戰
快速城鎮化也對城市治理帶來(lái)巨大挑戰，比如說(shuō)城市病快速到來(lái)：資源透支、環(huán)境惡化、交通擁堵、未富先老、城市可持續發(fā)展受到挑戰。從政務(wù)服務(wù)和社會(huì )監管能力來(lái)看，民生問(wèn)題凸顯、安全隱患增加、社會(huì )管理薄弱、公眾對政府公共服務(wù)訴求越來(lái)越高、政府提供公共服務(wù)不能滿(mǎn)足公眾訴求。
（三）智慧城市建設各地的差異很大，也暴露出一些突出問(wèn)題
從政府政策、政府體制來(lái)看，在馴化過(guò)程中明顯出現“三難”：互聯(lián)互通難、資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難。在此背景下，智慧城市建設這幾年的成就很大。但據我個(gè)人觀(guān)察，發(fā)展非常不整齊、不均衡，而且逐漸也暴露出很多比較突出的問(wèn)題，例如重復建設，造成浪費。企業(yè)為了拿單子開(kāi)始惡性競爭，服務(wù)監管與公共工作的訴求還有較大差距。城市數據治理成為短板，投入產(chǎn)出比不高、缺乏統一的標準規范、法制制度。比如說(shuō)App，每個(gè)機構都開(kāi)發(fā)App，這就會(huì )給智慧城市建設帶來(lái)一些問(wèn)題和挑戰。
三、構建城市超級App，提升城市治理能力
（一）城市數字化轉型的內涵
在這種背景下構建城市超級App，它可能是未來(lái)提高城市治理一個(gè)重要的途徑或者重要的抓手。這里面我有四個(gè)視角：第一，我們如何看待城市的數字化轉型？第二，如何定位這個(gè)超級App？第三，App在城市智慧城市應用中，目前主要存在哪些問(wèn)題？第四，未來(lái)我們如何通過(guò)構建超級App提升城市的數字治理能力？
第一，城市數字化轉型是三種轉型高度融合，與數字政府、數字經(jīng)濟、數字社會(huì )是高度契合的。城市本身就是一個(gè)高度的集合體，高度集合人才、高度集約資源、高度集約最先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、高度集約最先進(jìn)的生產(chǎn)力、高度集約最先進(jìn)的文化。任何國家都是城市文化引領(lǐng)鄉村文化，這樣高度集約的載體城市，勢必在轉型中就把數字政府、數字社會(huì )、數字經(jīng)濟三種轉型高度結合在一起。
第二，提高城市數字治理能力，超級App是數字化轉型的關(guān)鍵。如何加快城市數字化轉型，這是抓手，有利于提高城市數字治理能力。
第三，超級App是提升城市數字治理的重要途徑，也是城市數字化轉型的重要抓手。
（二）城市超級App如何定位?
根據無(wú)錫、深圳、廈門(mén)、南京以及佛山等城市實(shí)踐后，城市超級App的定位基本形成共識：城市超級App是智慧城市移動(dòng)的總門(mén)戶(hù)；它是應用場(chǎng)景的集結地；它是政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)、社會(huì )協(xié)作的大平臺；它是便民利民的大通道。
（三）當下App運行中的突出問(wèn)題
通過(guò)探索后，為何把超級App上升一定高度呢？我認為這與App運行過(guò)程中的突出問(wèn)題相聯(lián)系，例如標準不一，各自為政；缺乏整合，給公眾帶來(lái)極大的不便；缺乏政策規范，對個(gè)人信息外泄帶來(lái)諸多隱患；服務(wù)不規范，缺乏有效的監督和監管。例如，原來(lái)我查自己的違章非常容易，上微信查看即可，但后來(lái)到北京查不到了，原來(lái)是公安機關(guān)開(kāi)發(fā)出12123的App，讓你去注冊查詢(xún)；北京馬路邊上到處都是停車(chē)的，北京交通局就開(kāi)發(fā)了北京交通App，停車(chē)后得下載App繳費；去年有2.5億老人出不了門(mén)，因為他們不會(huì )用健康碼，上車(chē)都要刷卡，于是國務(wù)院緊急出臺措施搞綠色通道。如果未來(lái)這樣的服務(wù)越來(lái)越多，每個(gè)部門(mén)都開(kāi)發(fā)App，將為老百姓帶來(lái)很多不便。
所以當App服務(wù)到一定程度后，構建超級App平臺是必然趨勢。所以今天在無(wú)錫成立聯(lián)盟（籌），可以通過(guò)聯(lián)盟推動(dòng)全國超級App發(fā)展。
（四）構建超級App平臺是必然趨勢
首先，要整合政府、企業(yè)、社會(huì )等各類(lèi)與公共服務(wù)管理密切相關(guān)的App應用，要把公共服務(wù)、社會(huì )治理和老百姓社會(huì )關(guān)注度高的進(jìn)行有效整合。
第二，要構建整合必須的政策框架。通過(guò)聯(lián)盟推動(dòng)國家立法，超級App必然會(huì )影響到國家的政策制定，將來(lái)可能成為智慧城市建設過(guò)程中一項新的政策內容，而且需要政策保駕，強制推進(jìn)。
第三，要破解不同機構屬性之間的體制制度和機制壁壘。推動(dòng)超級App發(fā)展，不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，也要取決于政府的整合能力，有效打破App背后隱藏的各部門(mén)機構體制機制壁壘。例如，去年開(kāi)發(fā)的健康碼，當時(shí)國務(wù)院召開(kāi)一次會(huì )議，有公安部、交通部、工信部、衛生部等，不管是哪個(gè)部門(mén)、哪個(gè)數據，只要影響到健康碼開(kāi)發(fā)就要問(wèn)責。結果一晚上問(wèn)題就解決了。主要委托阿里和騰訊兩個(gè)機構開(kāi)發(fā)健康碼，國務(wù)院負責打通數據，一次會(huì )議解決問(wèn)題后，健康碼很快就開(kāi)發(fā)出來(lái)了。這恰恰說(shuō)明數據共享不是技術(shù)問(wèn)題，而是體制機制問(wèn)題。我認為超級App平臺開(kāi)發(fā)，最關(guān)鍵的也是破解部門(mén)體制機制。
第四，要以便民利民價(jià)值為導向確定事項，并以此為龍頭進(jìn)行整合。政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、社會(huì )治理就是與社會(huì )公眾密切相關(guān)的應用，比如說(shuō)醫療、交通、出行、教育、養老、就業(yè)、公共安全。
最后，要不斷解決超級App整合過(guò)程中的問(wèn)題，推廣好的經(jīng)驗和模式，能夠在全國其他智慧城市中盡快產(chǎn)生效果。
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