本文系清華大學(xué)國家治理研究院院長(cháng)孟慶國先生于2020年11月27日下午在“2020智慧中國年會(huì )”云論壇上的演講。
各位領(lǐng)導、各位專(zhuān)家，大家下午好！非常高興參加這次會(huì )議和大家一起交流，我今天的會(huì )議主題是“新時(shí)代背景下的數字政府發(fā)展基本問(wèn)題思考”。
從技術(shù)視角看政府數字化轉型可以分為廣義的數字化轉型和狹義的數字化轉型。廣義理解的數字化轉型可以說(shuō)從信息技術(shù)最初應用于政府以來(lái)，政府數字化轉型就已經(jīng)開(kāi)始了。至今以來(lái)，經(jīng)歷了以計算機技術(shù)應用為主的電子化階段、以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用為主的網(wǎng)絡(luò )化階段，以數據技術(shù)應用和以數據作為核心生產(chǎn)要素的數據化階段，將來(lái)隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)一步融合和發(fā)展，以及人工智能的廣泛應用，又將進(jìn)入智能化階段。綜合這四個(gè)階段我們可以認為都是政府數字化轉型的過(guò)程階段，這是廣義理解的政府數字化轉型。所謂狹義上理解政府數字化轉型是單指數據化階段的轉型。在該階段明顯的特征是基于數據打通，如打破數據孤島，使政府業(yè)務(wù)和政務(wù)服務(wù)能夠深層的整合，進(jìn)而帶來(lái)政府治理模式的創(chuàng )新和治理體系的重構。這一理解也是當前我國各地方開(kāi)展數字政府建設和政府數字化轉型的主要定位。基于這一理解，數字政府建設的要義，是建立在政務(wù)數據整合與共享基礎上的數字化轉型，是以支撐實(shí)現業(yè)務(wù)協(xié)同和整體政府模式的過(guò)程，這一過(guò)程是數據邏輯和行政邏輯相統一的過(guò)程，會(huì )帶來(lái)組織與制度的變革和政府運行體系的重構。2016年9月，國務(wù)院正式印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國辦發(fā)〔2016〕51號），這個(gè)文件主要目的就是著(zhù)力解決政務(wù)數據整合和共享問(wèn)題，以此來(lái)提升政府治理體系的創(chuàng )新。基于此我們就需要構建新一代政務(wù)數據治理體系，以對原有的政務(wù)系統、數據、業(yè)務(wù)進(jìn)行深層次整合和重組，要有一套推進(jìn)政府數字化轉型的組織架構和工作體系，來(lái)組織推進(jìn)和規范這一輪數字政府建設工作。
從這個(gè)角度講，必然涉及到五個(gè)核心問(wèn)題需要深入討論：一是政務(wù)數據整合匯聚的方式如何確定？二是跨部門(mén)數據共享的實(shí)現機制如何構建？三是數據管理部門(mén)（大數據局）的職責定位如何設計？四是政務(wù)大數據平臺如何建設？五是數據運營(yíng)管理中心/公司等數據運營(yíng)機構如何設置？這五方面的問(wèn)題構成了當前地方推進(jìn)數字政府建設急需厘清的核心問(wèn)題。下面針對這些問(wèn)題，我逐一分享一下自己的認識和看法。
一、政務(wù)數據整合匯聚的方式?
一般來(lái)講，數據的匯聚有兩種方式：一種是中心化的物理集中的方式；第二種是通過(guò)分布式的邏輯共享方式。物理集中一般是指多個(gè)部門(mén)、多個(gè)系統的數據集中存放在一個(gè)數據平臺上。政府部門(mén)的數據是否要進(jìn)行物理匯聚，一般要根據數據的使用情況來(lái)確定。邏輯共享一般是指多個(gè)部門(mén)、多個(gè)系統的數據進(jìn)行分布式存儲，通過(guò)共享調用的方式進(jìn)行數據匯聚和使用。政府數據和其它公共數據盡管是分布在不同的系統和平臺上，但可以通過(guò)數據交換共享的方式實(shí)現數據匯聚和使用。
那么，如何確定政務(wù)數據應該物理集中還是邏輯共享？考量的標準一般來(lái)說(shuō)有兩維度：一是根據數據的使用頻度，另一是根據數據的溢出效應。如果數據的使用頻度越高，這些數據應當傾向于物理集中，如果數據釋放出的效應越大，越傾向于物理集中。所以考量的原則課按照這樣的一個(gè)二維選擇框架來(lái)確定。一般來(lái)講，對于基礎性數據、宏觀(guān)性數據、統籌性數據，這些使用頻度往往很高，外溢出的效應也很大，這類(lèi)數據傾向于物理集中。對于部門(mén)性的、專(zhuān)業(yè)性的數據相對而言使用頻度低，另外溢出效應不是很大，這些數據傾向于通過(guò)邏輯共享來(lái)使用。綜合來(lái)講，高頻使用的數據、外溢性高的數據通過(guò)物理集中的方式；低頻使用的數據、外溢性低的數據通過(guò)邏輯共享的方式。按這種準則確定政府數據的整合與匯聚的方式，就是通常說(shuō)的“統分結合”的方式。在一些地方進(jìn)行政府數據匯聚實(shí)踐，往往采取一把手的工程，通過(guò)物理集中的方式進(jìn)行全部政務(wù)數據的整合匯聚，從實(shí)際情況來(lái)看，這樣做是有很多問(wèn)題的。集中匯聚后的數據用來(lái)干什么，由于場(chǎng)景不明確、需求不清晰以及集中的數據質(zhì)量、數據標準和數據完整性等問(wèn)題沒(méi)有地解決解決，最終導致的結果是，數據物理匯聚起來(lái)了，但數據使用的效應并不大。
二、跨部門(mén)數據共享的機制模式?
政府部門(mén)間數據共享問(wèn)題是個(gè)老問(wèn)題，一直沒(méi)有得到很好的解決。在這一輪的強調數據治理的政府數字化轉型中，這一問(wèn)題愈加顯得更為突出和富有挑戰性。對政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，要考慮的數據共享的因素非常多，主要表現在以下幾點(diǎn)，一是要共享哪些數據以及主要的法律依據是什么？二是如何進(jìn)行共享，是原始數據的定期拷貝、上傳還是實(shí)時(shí)同步，又或者是原始數據不動(dòng)，只是核驗、比對結果的反饋？三是共享出的數據使用權限和邊界，以及如何被使用，能否被他用？四是使用過(guò)程中可能的安全風(fēng)險、爭議及責任的明確問(wèn)題等。如果這些問(wèn)題不能很好的去解決的話(huà)，政務(wù)數據共享的問(wèn)題得不到解決。
所以從政府部門(mén)比較現實(shí)的角度看，數據共享的關(guān)鍵點(diǎn)應包括以下幾點(diǎn)：一是明確權屬問(wèn)題。需要保證共享不改變數據的歸屬權，解決數據提供部門(mén)的后顧之憂(yōu)。二是解決信任問(wèn)題。一方面是使用方對數據的信任，保證數據是有效的、完整的，另一方面是提供方對數據的不被它用和安全的信任。三是保證過(guò)程可追溯。共享的提供和使用過(guò)程的可追溯，以便解決糾紛明確責任。四是做到可持續，達成共享后，只要條件不變就能一直共享下去，降低部門(mén)間的溝通協(xié)調成本。所以要建立可信的跨部門(mén)共享交換機制的話(huà)，就要充分尊重各共享主體部門(mén)及其權責，基于此權責實(shí)現的共享交換，就可以建立起可信數據共享交換體系。
我們來(lái)假設一個(gè)最小數據共享所涉及到的部門(mén)場(chǎng)景——數據歸屬部門(mén)、數據使用部門(mén)和數據共享管理部門(mén)。數據歸屬部門(mén)是指數據的所在部門(mén)，數據使用部門(mén)是數據使用方，數據共享管理部門(mén)是協(xié)調數據歸屬方和數據使用方在數據共享交換中的權責及界定問(wèn)題而設立的。對于數據共享涉及到的這三方面的部門(mén)，應該進(jìn)一步明確他們的權責。對數據歸屬部門(mén)要清晰的確定和賦予數據歸屬權。之所以用歸屬權而不用所有權是為了規避數據所有權帶來(lái)的爭議。歸屬權是數據擁有部門(mén)在履職過(guò)程中所采集或生成的數據，數據歸屬部門(mén)應把采集的數據進(jìn)行有效的維護、更新，保證數據的質(zhì)量和數據的有效性，要按照統一的標準對數據進(jìn)行必要的管理。對于想使用這些數據的其它部門(mén)來(lái)講，我們稱(chēng)之為使用部門(mén)，應當賦予使用部門(mén)數據使用權，即數據如何使用、怎么使用、使用過(guò)程中該負什么責任也要有清晰的界定。如何平衡協(xié)調數據歸屬部門(mén)和數據使用部門(mén)之間的權責和邊界，要設置專(zhuān)門(mén)的數據共享管理機構來(lái)履行本級政府的共享管理權。
目前，一些地方都已經(jīng)成立數據管理部門(mén)，有的地方叫大數據管理局，有的地方叫政府數據管理局，不管叫什么名字，這些部門(mén)的職能之一應該行使本級政府數據的共享管理權。當然，該部門(mén)除了行使共享管理權外，往往還有制定頂層設計、統一數據標準、建立數據平臺及相應的法律法規及管理制度，促進(jìn)歸屬部門(mén)要把數據采集好、維護好、更新好等，也要促進(jìn)使用部門(mén)按規范、按要求使用數據。在數據共享交換過(guò)程中以及數據使用過(guò)程中，共享管理部門(mén)要協(xié)調和仲裁爭議，必要的時(shí)候要度數據歸集不到位或使用存在問(wèn)題的情況進(jìn)行問(wèn)責。
把數據共享涉及的三方部門(mén)的權責界定和明晰之后，就可建立起一個(gè)基于“三權”分治的跨部門(mén)數據共享模式，這個(gè)模式實(shí)現了部門(mén)之間可信任數據的交換和共享。在數據共享過(guò)程中，為了讓共享交換更加快捷高效、過(guò)程可追溯，要利用智能合約和區塊鏈技術(shù)來(lái)實(shí)現這種可信的數據共享交換機制。一般來(lái)講，要針對數據共享交換過(guò)程中具體業(yè)務(wù)場(chǎng)景，來(lái)定義三方的權責，在數據管理部門(mén)的統籌管理下，數據歸屬們和數據使用部門(mén)要形成共識，這種共識從技術(shù)角度以智能合約的方式來(lái)實(shí)現。對于數據共享交換的過(guò)程，可以用區塊鏈的技術(shù)對過(guò)程進(jìn)行記錄，以實(shí)現對政府數據共享交換過(guò)程可追溯，保障跨部門(mén)數據交換共享的可追責性。
三、數據管理部門(mén)（大數據局）的定位?
設立數據管理部門(mén)是地方政府推動(dòng)數字政府的必要之舉。目前地方的數據管理部門(mén)發(fā)展很快，不論是省級的數據管理部門(mén)還是地市級的數據管理部門(mén)，近幾年紛紛成立了數據管理機構。目前，全國23個(gè)省設立了數據管理和發(fā)展機構，全國333個(gè)地級行政單位中有208個(gè)建有數據管理機構。從分布來(lái)看，主要分布在東部地區和中部地區。從機構性質(zhì)來(lái)看，有的地方是以行政單位設立，也有地方是以事業(yè)單位、法定機構設立。設立方式來(lái)看，不管是省級的數據管理部門(mén)還是地市級的數據管理部門(mén)，有單獨設立，有在原有單位基礎上加掛牌子，也有在部門(mén)下設二級機構的方式。
不管是行政機構還是事業(yè)單位，是獨立機構還是加掛的機構，在數字政府領(lǐng)域的核心定位需要明確。特別是在這一輪的政府數字化轉型過(guò)程中，我們認為，在頂層設計上，數據管理機構應該履行更多的職責和職能，通過(guò)制定政策、規劃，對地方數字政府建設發(fā)展進(jìn)行總體設計；在數據管理上要組織協(xié)調數據資源采集、整合、歸集、應用、共享、開(kāi)放；在系統建設統籌上通過(guò)對項目審批、資金管理，實(shí)現對各部門(mén)系統建設工作的統籌；在綜合建設上，開(kāi)展數字政府基礎設施、綜合型平臺系統的建設工作。
數據管理部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系要梳理清楚，在規劃設計方面，數據管理機構要負責當地與數字政府相關(guān)的整體規劃設計，成立數據管理機構并不意味著(zhù)業(yè)務(wù)部門(mén)的數字化工作完全不需要做了，領(lǐng)域性、行業(yè)性的數字化規劃與實(shí)施仍在業(yè)務(wù)部門(mén)。在數據管理方面，數據管理機構應推動(dòng)匯聚數據、數據交換與共享，對匯聚的數據進(jìn)行有效的管理，業(yè)務(wù)部門(mén)要采集本領(lǐng)域的數據以及在履職過(guò)程中使用數據，這些數據既包括本部門(mén)采集生成的數據，也包括其他部門(mén)的數據。在建設實(shí)施方面，數據管理機構負責建設綜合系統，業(yè)務(wù)部門(mén)負責建設業(yè)務(wù)系統。在支撐保障方面，數據管理機構負責建設基礎設施和綜合系統平臺，業(yè)務(wù)部門(mén)負責使用基礎設施和綜合系統平臺。
所以數據管理機構要處理好和其他業(yè)務(wù)部門(mén)的關(guān)系。在數據管理機構和業(yè)務(wù)部門(mén)之間需要更加明確的邊界和界定。這其中涉及到以下方面需要統籌好：在數據采集方面，數據管理機構指定采集分工，使數據一數一源、最多采一次；業(yè)務(wù)部門(mén)按照分工采集、維護、數據共享。在數據管理層面，數據管理機構對數據進(jìn)行全面邏輯匯聚，對常用數據進(jìn)行物理匯聚，發(fā)布數據目錄，從用戶(hù)維度進(jìn)行數據的統一管理；業(yè)務(wù)部門(mén)根據補錄歸集獲取所需要的數據。在數據應用層面，數據管理機構策劃建設跨領(lǐng)域、跨層級的綜合型系統來(lái)應用數據；業(yè)務(wù)部門(mén)結合自身業(yè)務(wù)需要，建設自己的業(yè)務(wù)系統來(lái)應用數據。
四、政務(wù)大數據平臺建設?
近幾年各地方都在建設政務(wù)大數據平臺，大數據平臺建設目的：一是對本地數據進(jìn)行統籌管理，二是構建數據共享渠道和平臺，三是服務(wù)于數字政府的綜合型應用，發(fā)揮數據價(jià)值。有了政務(wù)數據平臺，并不是說(shuō)業(yè)務(wù)部門(mén)不需要開(kāi)展大數據工作了，業(yè)務(wù)部門(mén)可以開(kāi)展自身行業(yè)的大數據應用，業(yè)務(wù)部門(mén)亦可自建應用系統，但不宜再建數據管理平臺，一級政府的數據管理工作應該是統一的。所以政務(wù)大數據平臺的定位可以理解為，一是政府數據的統一平臺，是政府各部門(mén)和各行業(yè)數據的集中管理平臺，是數字政府建設的數據基礎；二是利用政府數據開(kāi)展數據應用的唯一出口，所有對政府數據的利用均須通過(guò)該平臺的授權完成，一般不再允許各部門(mén)直接對外提供數據；三是行業(yè)對于政府數據的綜合應用需要建立在政府數據平臺基礎之上，加強數據融合。總的來(lái)說(shuō)，政務(wù)大數據平臺應該成為政府綜合型平臺，尤其是加強數據統一管理和統籌協(xié)調性的平臺。
五、數據運營(yíng)機構的設置?
目前，地方數據運營(yíng)中心/公司的設置有三類(lèi)：第一類(lèi)是全資國有數據運營(yíng)公司，如云商貴州大數據產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司；第二類(lèi)是社會(huì )資本參與的數據運行公司（國有控股），如山西省大數據集團、廣東數字政府建設運營(yíng)中心；第三類(lèi)是事業(yè)性機構（大數據中心），如北京、四川。雖然這些機構性質(zhì)不同，但都是在進(jìn)行數據運營(yíng)相關(guān)工作。
數據機構的定位有幾個(gè)基本的判斷，第一，產(chǎn)權與運營(yíng)權分離。數據是政府核心資產(chǎn)，所有權可以根據情況定為新型國有資產(chǎn)（如深圳），但經(jīng)營(yíng)權可以由企業(yè)參與。第二，受政府委托，特許經(jīng)營(yíng)。數據是特殊資產(chǎn)，采取特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行數據運營(yíng)。第三，在政府的有效監管下運行。涉及敏感數據以及信息安全，需要嚴格把控；第四，開(kāi)展數據清洗、脫敏等。這也是數據運營(yíng)機構的主要職能，要設立安全閥門(mén)。第五，要支撐政務(wù)數據的創(chuàng )新應用。基本原則是先內后外，政務(wù)應用優(yōu)先，加強民生服務(wù)優(yōu)先，企業(yè)應用同步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
以上是我對當前數字政府的建設所處階段的認識，即這一輪數字政府建設更強調的是以數據整合共享基礎上的數字政府的建設，所以數據治理就成為了數字政府建設最核心的內容。這之中必然涉及到五個(gè)方面問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清。這五方面的問(wèn)題，一是政務(wù)數據整合匯聚的方式問(wèn)題；二是跨部門(mén)數據共享的實(shí)現機制問(wèn)題；三是數據管理部門(mén)（大數據局）的職責定位如何設計的問(wèn)題。四是政務(wù)大數據平臺如何建設定位的問(wèn)題。五是數據運營(yíng)管理中心/公司等數據運營(yíng)機構的設置問(wèn)題。以上是我粗淺的看法，拋出來(lái)與大家一起探討。謝謝！
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