加強數字政府建設是創(chuàng )新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府意義重大。習近平總書(shū)記指出，“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò )強國戰略，把數字技術(shù)廣泛應用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府數字化、智能化運行，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐”。近年來(lái)，我國數字政府建設勢頭良好，數字技術(shù)對國家治理的支撐作用已逐漸顯現。但與此同時(shí)，數字政府建設中的形式主義和部門(mén)本位主義開(kāi)始露頭，盲目建設、重復建設等問(wèn)題日益凸顯，數字政府建設投入產(chǎn)出比低、整體效能不高的問(wèn)題亟待重視。
當前數字政府建設的低效問(wèn)題
數字基礎設施分散建設、重復建設、盲目建設的現象明顯，資源浪費問(wèn)題突出。數字化治理需要依托數字化的平臺和系統展開(kāi)。從當前實(shí)踐來(lái)看，各級政府機關(guān)大多傾向于選擇自主開(kāi)發(fā)新的數字化系統，而較少選擇在其他主體已搭建的系統和平臺上接入服務(wù)。地方各級政府及其部門(mén)，乃至街道、社區大量通過(guò)政企合作、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，建有互不統屬的“指揮中心”“城市大腦”“智慧駕駛艙”等數字系統和平臺。政府各部門(mén)之間和上下級機關(guān)之間缺乏統一的統籌規劃，橫向上無(wú)法打通，縱向上無(wú)法貫通，存在分散建設問(wèn)題；大量資源一而再、再而三地投入到相同和相似功能的開(kāi)發(fā)中，存在重復建設問(wèn)題；部分系統僅是為追求“數字化轉型”的政績(jì)而開(kāi)發(fā)，可用性差，或無(wú)法正常投入使用，或在升級迭代過(guò)程中迅速被淘汰，存在盲目建設問(wèn)題。上述情況造成了大量公共資源浪費，同時(shí)也影響數字政府建設的整體進(jìn)程，甚至可能誘發(fā)權力尋租和腐敗。
系統間融合度低，數字公共服務(wù)的碎片化特征明顯，額外增加工作人員和群眾負擔。分散開(kāi)發(fā)的系統之間相互獨立、互不聯(lián)通，影響了公共治理網(wǎng)絡(luò )的形成，也給基層工作人員和社會(huì )公眾帶來(lái)額外負擔。由于系統的口徑和標準不統一，數據的共享交換、上傳下達等無(wú)法實(shí)現全自動(dòng)處理，很多時(shí)候需要由人工補錄補傳。有時(shí)同一部門(mén)不同條線(xiàn)的工作采用了不同的數字系統，基層工作人員需要登錄多個(gè)系統開(kāi)展運行維護工作，負擔較重。同時(shí)，面對分散建設的數字化平臺，社會(huì )公眾獲取在線(xiàn)公共服務(wù)往往需要下載多個(gè)移動(dòng)應用，注冊多個(gè)賬號，反復填寫(xiě)提交相近或相同的信息，不僅未能享受到數字技術(shù)帶來(lái)的治理紅利，反而增加了額外的操作負擔。
數據資源共享開(kāi)放推進(jìn)緩慢，制約數據效用發(fā)揮。政務(wù)數據共享和開(kāi)放程度低、推進(jìn)慢的問(wèn)題長(cháng)期影響和制約著(zhù)數字政府建設。“十四五”規劃《綱要》強調加強公共數據開(kāi)放共享，《法治政府建設實(shí)施綱要（2021—2025年）》也強調要推進(jìn)政府和公共服務(wù)機構數據開(kāi)放共享，但實(shí)際效果并不理想，“數據孤島”和“數據煙囪”依然普遍存在。作為數據采集者的政府機關(guān)共享和開(kāi)放數據的意愿較低，導致政務(wù)數據資源的內部共享和外部開(kāi)放存在斷點(diǎn)和壁壘，通過(guò)大數據驅動(dòng)政府治理、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的目標難以實(shí)現。實(shí)踐中數據的流通主要依靠“疏通關(guān)系”“個(gè)人協(xié)調”“一事一議”的非制度化模式進(jìn)行，既影響數據效用的發(fā)揮，也存在較高的數據安全風(fēng)險。
數字政府建設低效的主要成因
數字政府建設中存在形式主義問(wèn)題。建設數字政府，其核心在于利用現代數字技術(shù)提升治理水平、破解治理難題，更好建設人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。但部分政府機關(guān)在推進(jìn)數字化轉型的過(guò)程中，未能堅持以人民為中心的發(fā)展思想，存在著(zhù)一定的形式主義傾向。在開(kāi)展相關(guān)工作時(shí)，以完成上級考核任務(wù)、凸顯數字化轉型政績(jì)?yōu)閷颍孀非蠼ㄔO平臺數、用戶(hù)注冊數等可量化的顯性指標，忽視數字化轉型的內在規律和人民群眾對數字政府的真正需求，導致建設方向出現偏差。
數字政府建設中存在部門(mén)本位主義傾向。建設數字政府，旨在通過(guò)數字化平臺打破層級和部門(mén)區隔，真正形成跨層級、跨地域、跨系統、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的一體化管理機制，實(shí)現整體政府理念。但當前實(shí)踐中，部分政府機關(guān)存在一定的部門(mén)本位主義傾向，未能站在整體和全局的高度制定規劃、部署任務(wù)，而是試圖通過(guò)掌控數字基礎設施、搶占重要數字資源、壟斷核心數據來(lái)固化部門(mén)利益，謀求本部門(mén)在數字化轉型中的主導地位，導致出現大量的分散建設、重復建設、盲目建設。
提升數字政府建設效能的有效路徑
強化中央層面對數字政府建設的頂層設計和整體統籌。加強中央層面關(guān)于數字政府建設的統籌規劃和硬性約束，起草制定數字政府建設的專(zhuān)門(mén)規劃，秉持全局觀(guān)念統籌數字基礎設施建設和數據要素流動(dòng)，明確數字政府建設中各層級各部門(mén)的權責分配，并規范政企合作的形式。同時(shí)應進(jìn)一步明確數字政府建設的主責機構，做好牽頭抓總工作，增強工作的整體性、系統性、協(xié)同性。
強化省級主管部門(mén)的統管統建，建立行之有效的調控機制。在數字政府建設規劃或相關(guān)政策文件中明確賦予省一級主責部門(mén)對省域內數字政府建設工作的統籌權，同時(shí)匹配相應的控制機制和調節手段。省級主責部門(mén)可根據黨中央相關(guān)政策精神，結合本省域內的實(shí)際情況制定詳細規劃，統一技術(shù)標準和要求，對重要數字系統和平臺實(shí)行統管統建；同時(shí)負責審批省域內市縣級政府及其職能部門(mén)的建設規劃和具體項目，并就后續實(shí)施情況開(kāi)展跟蹤監督和評估。逐步推動(dòng)各省接入全國一體化的數字政務(wù)系統。
強化對財政資金使用的監督把控。進(jìn)一步強化政府數字化轉型相關(guān)預算的編制、審查、批準程序，優(yōu)化預算科目和統計口徑，對各級政府機關(guān)用于數字化建設的費用進(jìn)行整體統籌。由數字政府建設的主責部門(mén)在預算編制階段對各機關(guān)數字化轉型的預算投入做事前把控，并由預算監督部門(mén)結合項目建設的實(shí)際效果對預算資金的使用進(jìn)行評估、審計和其他形式的監督。
完善配套法律法規，確立數據資源共享開(kāi)放的基礎性規則。2021年通過(guò)的《中華人民共和國數據安全法》對“政務(wù)數據安全與開(kāi)放”作出了專(zhuān)章規定，但相關(guān)規定都較為原則，尚未形成明確、清晰的操作指引。制定公共數據共享和開(kāi)放的行政法規，破除各部門(mén)各地方對公共數據的壟斷思維，準確界定公共數據范圍，明確公共數據處理全流程全周期中各方主體的權利義務(wù)，建立相關(guān)的激勵和監督問(wèn)責機制，緩和數據安全與數據利用之間的緊張關(guān)系，推動(dòng)公共數據更好發(fā)揮其治理效能。
（文/中國政法大學(xué)校長(cháng) 馬懷德）
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